Affrontare in mediazione i conflitti ambientali: una scelta possibile e strategica per parti private e pubbliche

2. Genesi e peculiarità dei conflitti ambientali.
Basta ben poco per trovarsi di fronte ad una questione conflittuale ambientale. Qui di seguito,
alcuni esempi di circostanze generative. Giunge notizia di qualche cambio o futuro avvenimento
nel territorio (l’apertura di una discoteca dove c’era un edificio alberghiero frequentato da famiglie,
l’apertura di una nuova fabbrica, l’installazione di cabine elettrice in prossimità di abitazioni,
l’organizzazione di un evento di attrazione turistica). Oppure: qualche trasformazione viene attuata
senza preventiva debita informativa (ad esempio: viene mutata la viabilità, un piazzale prima usato
dai residenti viene trasformato in un parcheggio per gli autobus). Si manifestano effetti spiacevoli
per taluni, non adeguatamente considerati in fase decisionale. I vantaggi e benefici, anche
tangibili, che la nuova opera o il nuovo assetto potrebbero avere per il contesto locale e le persone
che ci vivono, non sono stati previamente resi noti ed esplicitati e non vengono di per sé percepiti
dalla comunità.
Per effetto di circostanze, quali quelle ipotizzate, sorgono qua e là malumori, risentimento,
atteggiamenti di difensiva contestazione e polemica. Vengono sollevate più o meno blande
rimostranze. Anche se in termini monetari non c’è ancora un danno quantificabile, ma solo un

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rischio di danno, anche se il conflitto è ancora in fase iniziale, comunque sono venuti ad esistenza
dei contrasti e con ciò c’è già conflitto.
I soggetti, coinvolti nel conflitto o interessati al suo oggetto e sue possibili evoluzioni, sono plurimi.
Ad esempio: le imprese promotrici o appaltatrici delle opere o servizi, l’ente pubblico che tramite i
suoi funzionari ha interloquito e concluso accordi con le stesse e assunto decisioni inerenti il
territorio e i suoi servizi, i residenti del luogo, i soggetti non formalmente residenti nel luogo ma tax
payers in relazione a immobili o attività in loco, clienti interni di soggetti che in qualche modo
fruiscono il territorio e svolgono servizi nello stesso. I punti di vista e gli interessi di ciascuno
possono essere i più vari e tra loro in tutto o in parte convergenti o divergenti.
Anche se le circostanze scatenanti conflitti ambientali possono essere molteplici, un ruolo primario
è comunque spesso da attribuirsi ad una scarsa informazione e trasparenza del processo
decisionale, ad una ancora non diffusa cultura della collaborazione e apertura ad un confronto
preliminare. Una buona chiara, trasparente ed effettiva informazione preliminare, consente
l’emersione preventiva di interessi e punti di vista ed eventuali migliori messe a punto di progetti,
riducendo futuri scenari conflittuali. Una scarsa o inesistente preventiva chiara e trasparente
informazione, può suscitare risentimento, rabbia e preoccupazione in quei soggetti che, esclusi da
contesti di discussione, si sono trovati davanti a decisioni già prese, se non al fatto compiuto. Ove
poi, dopo che il conflitto è sorto (sebbene sia ancora in stato embrionale), non seguano risposte
chiare e apertura al dialogo, ma il comportamento di riscontro miri ad evitare il conflitto, cercando,
in risposte di tipo autoritativo (Decidi Annuncia e Difendi), una veloce e semplice via di uscita,
l’esito pressoché inevitabile è l’escalation del conflitto stesso. La controversia resta, non si risolve
con la strategia dell’evitamento. Emergono complicazioni di scenari, che possono sfociare nel
blocco dell’opera e nella perdita di consenso e fiducia verso i soggetti (impresa e/o ente pubblico
che sia), ai quali – inauditi gli interessati – è variamente da ascriversi la decisione ritenuta
negativamente impattante sul contesto ambientale coinvolto. Nel lasciare aperto e pendente il
conflitto, permangono, di conseguenza, situazioni e prospettive confuse e insoddisfacenti, pronte
ad esplodere da un momento all’altro, magari anche a livello mediatico. Costi, tempi ed energie
rischiano di andare persi inutilmente.
3. Come può essere affrontato un conflitto ambientale?
Ancora oggi, in Italia, malgrado la spinta propulsiva avutasi (anche a livello legislativo) in favore
degli strumenti di ADR, il contenzioso è per lo più ancora inteso ed affrontato secondo la visione
tradizionale e obsoleta di reazione. Ci rivedremo in Tribunale ! La giustizia farà il suo corso!
Per contenziosi quali quelli ambientali, tale visione appare a priori del tutto miope, dato che – per la
stessa struttura, rigidità e tempi degli strumenti giudiziari – l’esito di un giudizio ha alte probabilità di
risultare inadeguato. Non tutti i reali interessati si troverebbero ad essere stati coinvolti. L’esito
arriverebbe dopo qualche anno. L’esito sarebbe solo di accoglimento o rigetto, rispetto ad un
contesto fattuale cristallizzato dalle possibili domande giudiziali. Mancherebbero soluzioni
operative concrete, non risulterebbero previsti percorsi di monitoraggio o adattamento futuro (pur
con riferimento ad un contesto territoriale relazionale, che per sua stessa natura non è statico).
La mediazione può risultare invece una opzione altamente opportuna e strategica, per la
definizione dei conflitti ambientali e comunque per il recupero di fiducia ed il miglioramento di
relazioni afferenti un contesto di territorio e sua comunità. In base alla normativa attualmente in
vigore, la mediazione applicata ad una controversia ambientale si porrebbe come mediazione
volontaria; l’assistenza tecnica di avvocati (anche se certamente utile) non sarebbe obbligatoria,
potrebbe eventualmente essere introdotta in un momento successivo all’avvio della mediazione, a
seconda ad esempio del suo andamento e delle prospettive di accordo. Inoltre, come per tutte le

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mediazioni e come da prassi ormai diffusa, la mediazione potrebbe anche svolgersi tramite incontri
in videoconferenza, rendendo quindi la partecipazione agli incontri agevole ed accessibile.
4. Disponibilità dei diritti e parte pubblica, nei conflitti ambientali: compatibilità
con la mediazione.
Sebbene, a prima vista, per controversie ambientali, possano sorgere dubbi in merito alla
possibilità di accesso alla mediazione in relazione al limite della disponibilità dei diritti e alla natura
pubblica o para pubblica di alcune parti frequentemente coinvolte in tale tipologia di controversie
(ad esempio Comuni, concessionari di pubblici servizi), trattasi in realtà di dubbi agevolmente
dipanabili, con risposte positive di assoluta compatibilità con la mediazione.
Con riferimento al limite diritti disponibili (art. 2 del d.lgs. 4 marzo 2010, n. 28), va infatti distinta la
nozione collettiva di alcuni beni, dalle conseguenze che con la lesione degli stessi si possono
avere per i singoli. Sono cioè beni indisponibili (e non azionabili dai singoli) il bene ambiente ed il
bene salute, come beni pubblici della collettività. Sono invece conciliabili le richieste per il
risarcimento di danni derivati ai singoli dalla lesione di beni e diritti in sé indisponibili (e ne è
conferma il fatto stesso che la mediazione sia prevista per danni alle persone e loro salute,
conseguenti a responsabilità medica e sanitaria). Possono, inoltre, costituire terreno di accesso
alla mediazione, le questioni ambientali riconducibili all’ambito delle immissioni intollerabili e illecite
(di fumo, rumori, esalazioni, etc.) di cui all’art. 844 c.c. ed alle connesse pretese di inibitoria,
modifica di opere, nonché di risarcimento patrimoniale e non (ad esempio: per la lesione
dell’equilibrio e benessere psicofisico di una persona per rumori intollerabili; per la svalutazione del
valore di immobili conseguente l’opera o trasformazione territoriale in contestazione). In sintesi –
in relazione all’aspetto disponibilità dei diritti – non ostano concreti motivi impeditivi all’accesso ad
un procedimento di mediazione.
Analogamente, anche l’eventuale e ben probabile presenza di parti pubbliche tra i litiganti, non è di
ostacolo all’avvio di una mediazione. Sebbene, fino ad ora, gli enti pubblici siano purtroppo sempre
stati molto restii sia ad avvalersi della mediazione, sia ad aderire e partecipare in modo effettivo a
procedimenti in cui vengono chiamati, ciò non è dovuto a divieti normativi, bensì principalmente ai
seguenti fattori riferibili alle persone che a vari livelli agiscono e decidono per l’ente: (i) una scarsa
conoscenza dello strumento; (ii) la paura di imbarcarsi in un terreno in cui non c’è la certezza e lo
scudo di un iter predefinito da seguire, dove il confronto diventa concreto e paritario tra le parti
davanti al mediatore; (iii) la paura di cagionare, con le proprie decisioni, un possibile danno erariale
all’ente, di cui trovarsi a rispondere. Da ciò sovente la preferenza degli enti pubblici e rispettivi
amministratori e rappresentanti per una posizione di assoluta ed autoreferenziale drastica chiusura
(magari dietro lo schermo di risposte formali in lessico burocratico), la quale lascia aperta e
pendente la controversia, in attesa che la decida un giudice e che, dopo anni, eventuali mosse
siano mera esecuzione di un dictum giudiziario.
Al di là dello scarso afflato degli enti pubblici per la mediazione, la legge in realtà non vieta la
partecipazione e la fruibilità dello strumento mediatorio da parte dei soggetti pubblici ed anzi cerca
di promuoverlo anche nei loro confronti. Già nel 2012 con la circolare n. 9 del 10 agosto 2012,
della Presidenza del Consiglio dei Ministri Dipartimento della funzione pubblica, venivano fornite
linee guida alle PA con riferimento alla mediazione, ai poteri dei funzionari in merito e alla funzione
consultiva dell’Avvocatura dello Stato. La riforma Cartabia, al fine di favorire un più diffuso utilizzo
della mediazione da parte delle PA, ha introdotto nel d.lgs. n. 28/2010 un articolo, l’art. 11bis, che
per effetto del richiamo all’ articolo 1, comma 1.1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, ha già avuto
l’effetto di escludere responsabilità contabili dei firmatari per PA di accordi di conciliazione ad esito
di mediazione, se non nei casi di dolo o colpa grave. Sempre la riforma Cartabia, con l’art. 12bis

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del d.lgs. n. 28/2010, ha previsto sanzioni (inclusa la trasmissione al pubblico ministero presso la
sezione giurisdizionale della Corte dei conti), in relazione al caso in cui pubbliche amministrazioni
non partecipino a mediazioni previste come condizione di procedibilità di domande giudiziali. Molto
recentemente, inoltre, con la Legge 7 gennaio 2026 n. 1, sono state introdotte disposizioni,
chiaramente dirette a ridurre il timore di mediare della PA e dei suoi funzionari. Con tale legge, da
un lato l'articolo 1, comma 1.1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20 è stato modificato nel senso di
limitare la responsabilità dei pubblici amministratori, in relazione alla conclusione di accordi di
conciliazione nel procedimento di mediazione, al solo caso di dolo; dall’altro lato, la responsabilità
per dolo dei funzionari pubblici è stata comunque limitata nel quantum a due mensilità di stipendio
(v. art. 1 comma 1 – ocites della egge 14 gennaio 1994, n. 20). In epoca non lontana, inoltre, la
Corte dei Conti (sentenza Corte dei Conti Umbria sez. reg. giurisd., 25 febbraio 2022 n. 9) ha
ritenuto che anzi può sussistere responsabilità contabile (per il differenziale tra il costo che l’ente
ha dovuto sostenere a seguito della soccombenza in giudizio e quanto avrebbe potuto essere
pattuito per definire la controversia in via bonaria), nel caso in cui pur essendovi la possibilità di
concludere una transazione vantaggiosa, la PA decida di non concluderla. Alla luce di tutto quanto
precede, è pertanto auspicabile che, al diffuso timore di mediare in capo ai funzionari pubblici,
venga rapidamente a sostituirsi la consapevolezza di un loro dovere a non respingere e ad
approfondire possibilità negoziali e conciliative.
Anche il fatto che la PA agisca in modo complesso e proceduralizzato, non appare d’ostacolo in sé
alla partecipazione della PA ad una sede di confronto e conciliazione in mediazione. Sarà semmai
l’eventuale accordo che potrà richiedere dei tempi e step tecnici e deliberativi per la sua efficacia,
approvazione ed esecuzione. In ogni caso però, stante il ruolo della PA (non solo di soggetto parte
della controversia, ma anche di soggetto per sua funzione ontologica garante dei diritti della
collettività su cui il conflitto si riverbera), la stessa accettazione e partecipazione ad un confronto
ed approfondimento in buona fede delle questioni controverse, con ascolto dei punti di vista degli
interessati, non può nella sostanza che giovare ai suoi compiti ed attività. L’ascolto e conseguente
ampliamento di consapevolezza in merito ai punti di vista degli interessati può aiutare infatti la PA
ad attuare, nel suo agere futuro, un migliore bilanciamento di interessi. Il dialogo e l’accettazione di
un confronto di buona fede (al posto di un atteggiamento difensivo dietro lo scudo della burocrazia
o del potere ricevuto per effetto della scelta elettiva), possono contribuire a far recuperare ex post
alla PA validazione del suo operato. In sintesi, quindi, anche quanto alla partecipazione di una
parte pubblica a procedimenti di mediazione, non paiono sussistere impedimenti giuridici o
svantaggi sostanziali; anzi la partecipazione e il ricorso a mediazioni sarebbero una buona
opportunità, per la stessa parte pubblica, per eliminare e sfrondare contenziosi (che bloccano altre
iniziative e assorbono tempi e attività).
5. La flessibilità: un pregio della mediazione che la rende strumento
particolarmente adatto per i conflitti ambientali.
La mediazione viene spesso apprezzata per la sua caratteristica di riservatezza che la
contraddistingue e che consente alle parti un più aperto dialogo e confronto, oltre che per i suoi
tempi e costi più contenuti rispetto a quelli di un percorso giudiziario. Nel caso di controversie
ambientali non sono però solo questi i possibili pregi e vantaggi del suo utilizzo. E’ soprattutto la
flessibilità la caratteristica che rende la mediazione uno strumento strategico, con possibilità di
adattamento alla fattispecie concreta, nettamente quindi preferibile ad un percorso giudiziale.
In giudizio, i binari sono rigidi, le parti in causa e le domande sono definite sostanzialmente
all’inizio del percorso. I giudici decidono sulla base dei fatti allegati e provati e delle norme di diritto.
La voce di molte parti interessate al conflitto resta fuori dal perimetro giudiziale, nel quale in
sostanza vengono esaminati solo alcuni tasselli della vicenda. L’esito, determinato nella sostanza

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dalle domande iniziali, perviene a distanza di anni e va ad inserirsi in un contesto che nel frattempo
può essersi variamente trasformato. La probabilità che l’esito giudiziale (al di fuori del controllo e
della volontà della parti, eterodeterminato dall’autorità giudiziaria, secondo la lente del diritto e le
sue non sempre univoche interpretazioni), non sani il conflitto ambientale da cui è nato o che ne
determini altri, che abbia un esito insoddisfacente, è in altri termini probabilità elevata.
I conflitti ambientali, come si è sopra evidenziato, sono caratterizzati da pluralità di parti e quindi
anche da pluralità degli interessi che vengono in discussione. Non è scontato che tutte le parti
siano identificabili a priori, all’inizio del conflitto. L’evoluzione del conflitto, così come la
soddisfazione degli interessi di alcune delle parti originariamente coinvolte, può determinare
l’insorgenza di conflitti con altri soggetti, originariamente non coinvolti. Gli aspetti economici,
relazionali, urbani sono tutti aspetti che si intersecano nella vita nei territori. Se si dovesse avviare
un giudizio, l’individuazione e scelta dei convenuti potrebbe non essere agevole. Il procedimento
di mediazione può invece essere avviato tra alcune parti ed eventualmente, nel suo corso, essere
poi esteso nei confronti di altri soggetti, i quali magari non sarebbero mai divenuti parti in senso
processuale di un giudizio contenzioso.
Il mediatore – come è noto – non decide in merito a quanto oggetto della lite, resta equidistante
dalle parti, cerca di facilitare la comunicazione e un confronto di buona fede tra le stesse e le
assiste nella ricerca di un accordo di composizione della lite. Ove opportuno (ad esempio per le
caratteristiche della controversia, aspetti tecnici o numero di parti), il procedimento di mediazione
inerente un conflitto ambientale potrà anche essere condotto da una pluralità di mediatori.
Il contenuto di un accordo conciliativo, ad esito di una mediazione, non è poi vincolato alle
domande iniziali. Sono possibili contenuti di accordo anche svincolati dalle domande iniziali, più
articolati, neppure pensati all’inizio del conflitto, ma configuratisi via via nello scambio di
considerazioni ed idee tra le parti. Sono ipotizzabili anche accordi solo tra alcune delle parti
coinvolte nel procedimento di mediazione, magari con mera presa d’atto da parte delle altre.
Altresì, ove sorgesse la necessità di verifiche tecniche, per una migliore comprensione della
problematica sul tavolo, può essere consentito l’ingresso – nel procedimento di mediazione – di
voci tecniche. Possono essere espletate consulenze tecniche durante la mediazione, con la
possibilità per le parti di scegliere tra: considerarle solo un elemento riservato alla mediazione, ai
fini della negoziazione e di decisioni negoziali consapevoli; oppure renderle anche producibili in un
eventuale successivo giudizio.
In altri termini, un procedimento di mediazione (avviato in relazione ad un conflitto ambientale sorto
nel territorio) può divenire la sede per coinvolgere più parti (anche diverse da quelle che
strettamente lo sarebbero in senso processuale) e per attuare quell’effettivo c.d. stakeholders
engagement che, per un motivo o per l’altro, è mancato in sede preventiva rispetto alla decisione,
opera o conseguenze originanti il conflitto. La spazio riservato della mediazione (che peraltro
essendo di fatto realizzabile anche in modalità di videoconferenza, consente di radunare
agevolmente una pluralità di parti senza necessità di spostamenti fisici), può diventare lo spazio:
per risposte chiare che nelle fase conflittuale non sono state date; per l’ascolto di voci plurime
prima anche rimaste ignorate; per approfondimenti tecnici; per la trasparente condivisione di dati e
informazioni, utili ad una migliore individuazione e messa punto di soluzioni. Può diventare in altre
parole la possibile sede per ricreare fiducia tra i rispettivi portatori di interessi (siano essi imprese,
associazioni locali, enti pubblici, cittadini residenti, tax payers).
Certamente è auspicabile un esito che risolva il problema concreto ed eventualmente preveda
steps per successive verifiche e controlli e/o adattamenti della nuova soluzione convenuta.
Alternativamente però anche solo l’accordo su un metodo (di preventive consultazioni o di periodici

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incontri di follow up per il monitoraggio di situazioni), può essere un esito realistico (non ottenibile
in sede giudiziaria) per il miglioramento della qualità dei rapporti e delle relazioni tra le parti fruitrici
del territorio e per future migliori valutazioni e messe a punto di un equo bilanciamento dei vari
interessi in gioco (diritti delle persone, ambiente, salute, lavoro, infrastrutture, paesaggio, tradizioni
del territorio, etc.).